Políticas públicas para a inovação
Resumo: Este estudo expõe o cenário das políticas públicas para a inovação no Brasil. Após análise bibliográfica para compreender as origens das políticas públicas para a inovação, a pesquisa se debruça sobre o Plano Plurianual 2016–2019 e a Lei 13.414, de 10 de janeiro de 2017 — Lei Orçamentária Anual — para compreender quais os investimentos a União realiza em ações com foco na inovação. A intenção deste artigo é colaborar para o desenvolvimento de políticas para o setor. Não existe nesse texto uma busca para a conceituação do termo inovação, uma vez ser esse um objeto de estudo ao qual este artigo não se propõe aprofundar. Ao final, compreende-se que o investimento em inovação no ano de 2017 mais que dobrou em relação às expectativas propostas no Plano Plurianual vigente. E alerta para a necessidade de pesquisas que mensurem a inovação e que determinem indicadores capazes de avaliar a relação dos investimentos realizados em relação ao impacto econômico e social esperado.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Inovação, Políticas para Inovação, Inovação no Brasil.
INTRODUÇÃO
Desde a segunda metade do século XX, inovação é um conceito que deixou de ser uma contestação social para se tornar um desejo da maioria (GODIN, 2011; GODIN, 2012; GODIN; LUCIER, 2012).
Esse artigo busca compreender como funciona e qual a ordem dos investimentos em políticas públicas para a inovação no Brasil. Toma como referência o Plano Plurianual 2016–2019– PPA — e a Lei Orçamentária Anual de 2017 — LOA. Para fins de definição, este trabalho trata políticas públicas para a inovação como um conjunto de estratégias e ações desenvolvidas pelo Estado, e que podem ser realizadas através da criação de ministérios, conselhos, secretarias ou fundações que tenham como fim a inovação em seu sentido mais amplo, ou, ainda, serem direcionadas ao incentivo à empresas privadas que se disponham a investir em pesquisa de inovação. É entendido que essas políticas possuem diferentes formatos, como empréstimos públicos, incentivos fiscais, programas de apoio intelectual, apoio em infraestrutura, cooperação, apoio de gestão e outros.
Após análise bibliográfica para definição do histórico das políticas públicas para a inovação no Brasil, foram utilizados documentos oficiais disponíveis no site do Ministério do Planejamento e do Senado Federal para uma análise sobre como o Plano Plurianual trata a inovação e como se desenrolaram os investimentos em 2017 em relação ao que foi proposta no Plano.
O que se percebe é que, comparado com o previsto no PPA, os investimentos em inovação mais que dobraram em relação ao proposto. A pesquisa mostra necessário avaliar como são mensurados os processos de inovação para identificar os impactos econômicos e sociais dos investimentos realizados.
Não é objetivo deste estudo definir o que é inovação ou comparar o perfil histórico do investimento em inovação no país. A intenção aqui proposta é colaborar com o entendimento de como as políticas e os investimentos públicos federais em inovação se comportam no primeiro ano após as mudanças no orçamento da União provocadas pelo Projeto de Lei Complementar 257/2016, que estabeleceu as novas regras para os gastos públicos federais.
SOBRE A PESQUISA
Este estudo se utilizou de análise bibliográfica com pesquisa documental de fontes primárias, como publicações parlamentares e administrativas, bem como de fontes secundárias, prioritariamente relatórios de pesquisa, artigos em revistas científicas e livros (LAKATOS; MARCONI, 2003), selecionadas para explicitar cronologicamente as políticas para a inovação e, posteriormente, com foco em documentos oficiais que regem o orçamento e as diretrizes políticas do país.
Paralelo à análise bibliográfica, foi estabelecido um processo de construção coletiva de conhecimento através de troca de mensagens instantâneas em lista de discussão na internet (ALMEIDA, 2003; OLIVEIRA; REGO; VILLARDI, 2007) com 26 outros pesquisadores de diversas áreas do conhecimento, todas com foco na compreensão do Plano Pluri Anual 2016- 1019 e a Lei Orçamentária Anual 2017. Dessa troca, inúmeras foram as anotações realizadas a partir do estudo dos pesquisadores presentes no grupo de internet, que também se encontraram presencialmente por 3 horas a cada 15 dias durante um período de 120 dias para apresentarem o estágio dos estudos em curso.
A dialética materialista presente na história das políticas públicas para a inovação é também um método de abordagem (LAKATOS; MARCONI, 2003; VIZEU; MENEGHETTI; SEIFERT, 2012) do presente trabalho.
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A INOVAÇÃO NO BRASIL
O desenvolvimentismo industrial brasileiro, iniciado após a crise de 1929 no governo de Getúlio Vargas, se estendeu por todo o período do milagre econômico do país, e teve como característica investimentos, ajustes fiscais e leis de protecionismo para garantir o surgimento e o fortalecimento de uma indústria primária nacional, que alterou gradativamente a dependência que existiu no país de produtos importados até o final da década de 1980 (VALLIM, 2014). Do inícioda década de 1930 ao final da década de 1950 foi o período marcado pela criação de grandes empresas estatais que visavam constituir a base produtiva sobre a qual o desenvolvimento dos outros setores poderia se apoiar. AEm 1942 foi fundada a Vale do Rio Doce, com o intuito de explorar minas de ferro localizadas inicialmente no Estado de Minas Gerais. Em 1946, a Companhia Siderúrgica Nacional — CSN — tornou-se operacional com a missão de integrar a cadeia produtiva de insumos básicos, e foi a primeira produtora integrada de aços planos no Brasil. Já em 1953, foi instituída a Petrobrás no bojo do debate sobre a forma de exploração do petróleo: sob monopólio estatal ou com participação de empresas privadas estrangeiras. (VALLIM, 2014)
Durante a segunda metade da década de 1950, na era Juscelino Kubitschek, foi im- plantado um Plano de Metas sob a forma de ambiciosas políticas setoriais que buscavam dar “continuidade ao processo de substituição de importações que se vinha desenrolando nos dois decênios anteriores”(LESSA, 1983, p. 27). O Conselho de Desenvolvimento, instituído pelo decreto no 38.744 de 01 de fevereiro de 1956, sob o conhecido lema de “50 anos em 5”, incluía em suas metas os setores de transportes, energia, insumos básicos, alimentação e educação. Entre outros impactos relevantes, a indústria automobilística iniciou sua consolidação no mercado brasileiro com o estabelecimento de fabricantes multinacionais estrangeiras e a prevalência do transporte rodoviário como principal meio de transporte no país (VALLIM, 2014, p. 80). Ainda segundo VALLIM (2014):
“No período de industrialização por substituição de importações, a política de apoio à inovação no Brasil resumiu-se a uma política de ciência e tecnologia com enfoque na criação de infraestrutura científica e tecnológica ( )”(VALLIM, 2014, p. 79).
Durante esse período e até meados da década de 1970 foram criadas as instituições que consolidaram a infraestrutura de ciência e tecnologia no país: em 1951 foi criado o Con- selho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico — CNPq — e a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior — CAPES — como as “(…) primeiras iniciativas articuladas de ciência e tecnologia no âmbito do governo federal”(KOELLER, 2009, p. 72). Em 1969, criou-se o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico — FNDCT, que concedia apoio financeiro aos programas e projetos prioritários, e a Finep foi designada como secretaria executiva do FNDCT. Nos âmbitos estaduais, as fundações de amparo à pesquisa — FAPs — surgiram como um instrumento de promoção à pesquisa e inovação em diversas áreas do conhecimento através de apoio financeiro, impulsionadas pelo surgimento da FAPESP, do Estado de São Paulo, em 1962 (VALLIM, 2014). Outras instituições relevantes foram o Centro Técnico da Aeronáutica — CTA, de 1954; o Instituto Militar de Engenharia — IME, de 1959; o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais — INPE, de 1961; a COPPE/UFRJ, de 1963, e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária — EMBRAPA, de 1973.
Em 1975, durante o governo de Geisel, foi implantado o II Plano Nacional de Desen- volvimento — II PND, um programa de investimentos elaborado sob a batuta de João Paulo dos Reis Veloso. Formado em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro, Reis Veloso era funcionário do Banco do Brasil desde 1955, quando se tornou assessor da Presidência da República entre 1958 e 1961 e assessor do Ministro da Fazenda entre 1961 e 1962. Em 1969, foi convidado a ser o primeiro presidente do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada — IPEA, que se tornava uma fundação pública federal cinco anos após seu surgimento, em 1964, sob o nome de EPEA — Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, instaurado pelo então presidente Humberto Castelo Branco. No mesmo ano, Veloso foi convidado a se tornar Ministro do Planejamento do Brasil, cargo no qual se consolidou até 1979. O Plano focava nos ativos de produção — aço, produtos químicos pesados, metais e minerais –, no setor energético e nas exportações, e tinha como meta ampliar a capacidade e a qualidade da infraestrutura no Brasil, apontada por muitos empresários como “principal obstáculo ao crescimento econômico”(GASPARI, 2014, p. 101). A complexidade econômica durante o governo de Geisel, agravada pelas influências políticas e da hierarquia militar na política econômica, logo fez o Plano tornar-se uma “vaga esperança” para o desenvolvimento do país (Ibidem, p. 237).
Em 29 de Outubro de 1984 foi criada a Lei 7.232, que dispunha sobre a Política Nacional de Informática — PNI. Criticada nacionalmente e internacionalmente, instaurou o protecionismo para a criação de uma indústria nacional de informática, no intuito de concorrer com empresas internacionais do porte da IBM e da Hewlett Packard. A importação de produtos industrializados foi proibida e foram exigidos índices crescentes de nacionalização dos produtos fabricados no país. Proprietário da marca Sharp no Brasil desde 1965 — e sem possuir relações institucionais com a marca Japonesa — o empresário gaúcho Matias Machline, um dos poucos empresários que se movimentaram com desenvoltura durante o período militar, criou, graças a esta lei, o consórcio formado pela Sharp (do Brasil), Grupo Inepar e Dataserv, e se transformou em uma das empresas líderes na fabricação de microcomputadores, possuidor de uma incrível fatia de 25% do mercado brasileiro de terminais bancários. Para a empreitada, ele contou com o apoio — e com o dinheiro– do então Ministro da Comunicações Higino Corsetti, oficial do exército e engenheiro militar que fez sua carreira nas trincheiras das comunicações militares. As portas do governo federal foram abertas graças à amizade com o general João Baptista Figueiredo, um dos mais próximos colaboradores do então presidente Emílio Garrastazu Médici. Nos governos seguintes, Machline ainda circulava pelos corredores do Brasília. Quando um de seus principais amigos, José Sarney, ocupava a Presidência da República, Machline foi um dos grandes incentivadores da criação da Lei da Informático em seu governo (SELVA, 2004). A lei se mostrou concentradora e ineficaz em termos espaciais e de capilarização de investimentos das empresas beneficiadas. Do total da isenção concedida pela União, 81% relacionaram-se a atividades de apenas 30 empresas, e destas, as 10 maiores beneficiárias foram responsáveis por 61% do total investido. Entre 1993 e 1997, as empresas instaladas nos estados de São Paulo (64%) e do Rio de janeiro (16%) favoreceram-se com 80% dos incentivos concedidos (GARCIA; ROSELINO, 2004). Esse cenário indica que a concentração dos ativos do investimento em inovação nas regiões subnacionais mais prósperas não levaram a um desenvolvimento próximo ao verificável em países avançados. Salienta-se que a existência de estruturas para a inovação também nas regiões mais pobres de um país permite não só o desenvolvimento destas, como o das regiões mais ricas, uma vez que amplia seus fluxos e redes, e viabiliza a interação científica, econômica e tecnológica de suas instituições com outras instituições num mesmo espaço nacional (VALLIM, 2014).
Esta lei foi modificada pela Lei no 10.176, de 2001, e os incentivos fiscais passaram a se basear, então, nas deduções do Imposto Sobre Produtos Industrializados — IPI, que variam de acordo com a região do país (Norte, Nordeste e Centro-Oeste com abatimentos maiores). Ainda assim “fica visível que há uma grande concentração dos recursos voltados para pesquisa na região Sudeste” (VALLIM, 2014). É fato a falta de equidade na distribuição dos recursos, principalmente em relação aos estados de São Paulo e do Rio de Janeiro, que ainda em 2010 concentravam 43% dos recursos federais em pesquisa (VALLIM, 2014). A Lei 8.661/93 instituiu o Programa de Desenvolvimento Tecnológico da Indústria — PDTI, e o Programa de Desenvolvimento Tecnológico da Agricultura — PDTA. Dessa vez, dada à abertura ao mercado internacional promovida pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, as empresas que acessaram o PDTI entre 1994 e 2004, por meio de projetos de inovação, eram em sua maior parte transnacionais. Nos dez anos entre 1994 e 2004, os incentivos do PDTI foram dirigidos para um grupo muito restrito de beneficiários (TONUCCI et al., 2016).
Em 2004 e 2005 o Brasil reformulou seu aparato institucional para o investimento em inovação. A Lei de Inovação (2004) e a Lei do Bem (2005) reduziram algumas barreiras institucionais, forneceram incentivos à cooperação entre universidades e empresas e modificaram o acesso aos incentivos fiscais à inovação. A Lei 11.196/2005, ou Lei do Bem, teve origem na Medida Provisória 255, da qual foi relator o ex-ministro da Previdência Social Amir Lando — um advogado de formação condenado por improbidade administrativa, acusado de ter usado a máquina pública a fim de favorecer o Banco de investimentos BMG (SANTOS, 2011) — apoiado por Francisco Dornelles — proeminente economista de Harvard que ocupou o cargo de Ministro da Fazenda e Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior no governo de José Sarney e Ministro do Trabalho no governo de Fernando Henrique Cardoso e por Flávio Arns — político paranaense, professor pela Universidade Federal do Paraná e sobrinho do Cardeal Arcebispo Emérito de São Paulo, dom Paulo Evaristo Arns. Diferentemente da Lei da Informática, foi instituída como uma proposta de apoio horizontal. O objetivo é o de estimular os investimentos em inovação em todos os setores da economia através de um tratamento indiscriminado e equânime entre os diferentes segmentos produtivos. A lei, em seu capítulo III, consolida os incentivos fiscais que as pessoas jurídicas podem usufruir de forma automática, desde que realizem investimentos em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. O governo brasileiro, ao criar a Lei do Bem, utilizou-se dos conceitos obtidos no Manual Frascati para definir o que faz e não faz parte de Pesquisa e Desenvolvimento, através do seu modelo linear de mensuração estatística de inovação tecnológica. O manual Frascati foi projetado pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico dos Estados Unidos da América a partir do início da década de 1960 para estabelecer critérios para os esforços dos países em mensurar o desenvolvimento nacional, e oferecia convenções metodológicas que permitiram comparações internacionais. Em consonância com as definições da Fundação Nacional para a Ciência dos Estados Unidos, o manual recomendava, em 1962, a coleta e tabulação de dados de acordo com o que seriam os três componentes da pesquisa, definidos como: i) Pesquisa fundamental: trabalho realizado principalmente para o avanço do conhecimento científico, sem uma aplicação prática específica em vista; ii) Pesquisa aplicada: trabalho realizado principalmente para o avanço do conhecimento científico, com um objetivo prático específico em vista; iii) Desenvolvimento: utilização dos resultados de pesquisas fundamentais e aplicadas voltadas à introdução de materiais, dispositivos, produtos, sistemas e processos úteis ou à melhoria dos existentes (FREEMAN, 1995; GODIN, 2012).
A Lei no 10.973 de 02 de Dezembro de 2004, conhecida como Lei da Inovação, dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e sofreu diversas alterações desde sua sanção, mas seus objetivos podem ser relacionados, segundo Leite (2015) em:
- Criar incentivo à pesquisa científica e tecnológica e à inovação;
- Incentivar a cooperação entre os atores do Sistema Nacional de Inovação;
- Flexibilizar a gestão das Instituições Científicas e Tecnológicas;
- Estimular pesquisadores e inventores;
- Estimular a formação e o fortalecimento de empresas inovadoras;
- Promover novas modalidades de parceria público-privada;
- Facilitar e estabelecer regras para o relacionamento e integração dos vários atores que compõem a cadeia da inovação;
- Possibilitar a encomenda de projetos estratégicos para a União diretamente de empresas privadas;
- Promover a concessão de subvenção econômica à empresas alinhadas às políticas industrial e tecnológica do País;
- Instituir o Núcleo de Inovação Tecnológica.
Ainda segundo o autor, a Lei de Inovação pode ser considerada positiva pois “estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica e ao desenvolvimento industrial do País” (LEITE, 2015, p. 39). Porém, afirma Rauen (2016) que, além da precariedade na aplicação de mecanismos de incentivo, o fortalecimento dos agentes intermediadores na interação entre os Institutos de Ciência e Tecnologia — ICTs e as empresas que promovem a Lei de Inovação obtiveram pouco ou irrisório impacto no papel de facilitadores do processo inovativo brasileiro. O que acontece, de fato, é “um constante escrutínio” pelos órgãos de controle dos projetos de pesquisa das ICTs devido a seu papel de captadoras de recursos financeiros extra orçamentários, bem como contratantes de recursos humanos temporários em parceria com empresas e fundações de apoio. Ainda segundo Rauen (2016), são constantes os processos na Controladoria-Geral da União — CGU — e de acórdãos no Tribunal de Contas da União — TCU (RAUEN, 2016). Para além, a autora nota que se faz necessário o aprimoramentos no marco legal da inovação no Brasil, em especial para corrigir distorções relacionadas aos estímulos para a interação ICT-empresa, pois as bases pelas quais a Lei de Inovação estabelece as formas de estímulo permanecem excessivamente ofertantes e lineares — da pesquisa à produção — uma vez que o marco legal da inovação parte da premissa de que as bases para a interação ICT- empresa residem nas iniciativas de oferta de infraestrutura e conhecimento exclusivamente das universidades e instituições de pesquisa, “como se toda essa infraestrutura de pesquisa estivesse pronta e autonomamente à disposição dos interesses (se/quando existirem) do sistema produtivo nacional” (Ibid., p. 27). Dessa forma, a lei da inovação desconsidera o dinamismo e a retroalimentação interativa que se estabelecem no processo de pesquisa e de produção de novas tecnologias.
É importante notar o que salienta Leite (2015) em relação à lei: “a definição de inovação apresentada (. . . ) se refere, na realidade, à inovação tecnológica”. Os motivos são evidentes. Construída em sua maioria por políticos e acadêmicos conservadores, se busca ao máximo ampliar a competitividade da indústria e do país em um nível internacional sem assegurar as revoluções sociais necessárias à inovação como compreendida neste estudo.
A INOVAÇÃO NO PLANO PLURIANUAL 2016–2019
O Plano Plurianual 2016–2019 emitido pelo Ministério do Planejamento salienta no capítulo denominado Cenário Macroeconômico e Composição do Crescimento que “(…) o crescimento depende (…) da capacidade inovadora das empresas, o que em conjunto [com outros fatores] proporciona elevação da produtividade e da competitividade”(BRASIL, 2015, p. 22). Por mais 76 vezes a palavra inovação pode ser encontrada no Plano Plurianual, com destaque para “inovação para da produtividade do trabalho”(Ibid., p. 30) e “promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e estímulo ao desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da competitividade e da sustentabilidade da economia”(Ibid., p. 38).
Sob o programa temático Ciência, Tecnologia e Inovação, o Plano Plurianual 2016–2019 garante para políticas de inovação 2% da distribuição do crédito e das fontes extraorçamentárias e 9% do gasto tributário, conforme demonstram a figura 1 e 2, o que corresponde ao valor global de 7% do orçamento total previsto para o período.
Menciona-se ainda, pelo volume expressivo, as linhas do BNDES para o crédito à inovação através das atividades de ensino, pesquisa e extensão previsto no âmbito da Financiadora de Estudos e Projetos — Finep, no valor de R$ 21,9 bilhões, bem como as metas voltadas “ao apoio, via recursos de crédito ou de participação acionária para 1.000 micro e pequenas empresas de base tecnológica e ao estímulo a 1.250 empresas a cada ano a realizarem atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação via incentivos fiscais (Ibid., p. 58.) Nas descritivas, o plano faz alusão à inovação nas áreas da produção audiovisual e para a expansão na produção de insumos para o SUS(Ibid., p. 73). Para além, salienta a importância da inovação para a sustentabilidade dos sistemas produtivos da agricultura familiar (Ibid., p. 75–76) e a necessidade de fomento a uma maior participação de meninas, jovens e mulheres em áreas científicas, tecnológicas e de inovação (Ibid., p. 86). Por fim, o Plano Plurianual de 2016–2019 também visa promover a inovação, o desenvolvimento tecnológico e a competitividade da indústria nacional de telecomunicações (Ibid., p. 128) e de energia elétrica (Ibid., p. 132), no desenvolvimento da ativdade mineral (Ibid., p. 133–134–135.), da indústria nacional (Ibid., p. 144), da indústria de petróleo e gás(Ibid., p. 145), zona costeira e antártida (Ibid., p. 196), programa espacial (Ibid., p. 198) e programa nuclear (Ibid., p. 201).
Ao tratar exclusivamente da Ciência, Tecnologia e Inovação, o Plano Plurianual garante que:
“[Esta agenda] tem papel central na promoção do desenvolvimento socioeconômico dos países, sobretudo no cenário mundial contemporâneo, marcado pela crescente exigência de ganhos de produtividade e competitividade. Nesse sentido, o investimento contínuo em Ciência, Tecnologia e Inovação, aliado à formação, capacitação e aperfeiçoamento de recursos humanos constituem demandas prioritárias às quais o Estado deve buscar atender. Ações de polí- tica pública nessa área são necessárias a qualquer país que deseja enfrentar as exigências do processo produtivo crescentemente globalizado, intensivo em conhecimento, altamente dinâmico e competitivo. Também é imprescindível que o Estado estimule a formação e o fortalecimento da inovação nas empresas e nos demais entes públicos ou privados, a constituição e a manutenção de parques e polos tecnológicos e ambientes promotores da inovação, a criação, a absorção, a difusão e a transferência de tecnologia”(Ibid., p. 160).
Aponta a importância do estreitamento entre a produção científica e o desenvolvimento de novas tecnologias no país através da ampliação dos investimentos públicos e privados em Pesquisa e Desenvolvimento, com o intuito de fortalecer a base científica e tecnológica nacional, intensificar o esforço inovativo das empresas brasileiras e impulsionar setores e atividades intensivas em tecnologia (Ibid., p. 161). Dos três eixos estruturantes na busca pela solução desses desafio, dois contam com o auxílio da inovação, a saber: i) a formação e capacitação de recursos humanos para a pesquisa e a inovação; e iii) o fomento à inovação tecnológica no setor produtivo brasileiro. Em suma, a diretriz estratégica do Plano que o orienta a política para o setor vislumbra “a promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e o estímulo ao desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da competitividade e da sustentabilidade da economia”(Ibid., p. 161). Neste momento, é interessante notar o posicionamento afirmativo em relação à promoção de políticas e ações colaborativas de ciência, tecnologia e inovação para a inclusão social.
Contudo, o próprio documento percebe que é “também importante o aperfeiçoamento do marco regulatório relacionado à inovação, de forma a facilitar a ampliação dos investimentos em inovação”(Ibid., p. 162). Talvez uma das mais importantes ponderações do Plano em relação ao tema, uma vez que o processo de des-contestação do conceito de inovação (NORVAL, 2000; GODIN, 2011; GODIN, 2012; ARTURO; ISAZA, 2014) para transformá-lo em uma necessidade contemporânea se mostra evidente em muitas das 76 citações presentes, e como qualquer conceito descontestado, tem seu significado movido pela ideologia dominante.
Por fim, o Plano Plurianual deixa claro o compromisso “de avançar na redução da pobreza e no provimento de serviços públicos com maior qualidade”, um desafio para “o aperfeiçoamento e inovação na gestão pública”(Ibid., p. 162). Este seja, talvez, um dos maiores desafios existentes no documento.
ANÁLISE DA LEI ORÇAMENTÁRIA DE 2017
Nota-se, em 2017, que ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicação foi oferecido R$14.409.830.723,00 (catorze bilhões, quatrocentos e nove mil, oitocentos e trinta reais e setecentos e vinte e três centavos) das despesas do orçamento fiscal e R$1.125.804.750,00 (um bilhão, cento e vinte e cinco milhões, oitocentos e quatro mil setecentos e cinquenta reais) do orçamento de investimento (BRASIL, ). Porém, quando somadas todas as alcunhas orçamentárias sob égide da inovação em 2017, o que vemos é uma alocação de recursos na ordem dos R$55.263.500.535,00 (cinquenta e cinco bilhões, duzentos e sessenta e três milhões, quinhentos mil e quinhentos e trinta e cinco reais), conforme ilustra a tabela 1.
Comparados aos 3.505.458.268.409,00 (três trilhões, quinhentos e cinco bilhões, qua- trocentos e cinquenta e oito milhões, duzentos e sessenta e oito mil, quatrocentos e nove reais) relativos ao orçamento geral da União, percebe-se que o investimento em inovação está na ordem dos 15,765%, (BRASIL, 2017) mais do que o dobro do orçamento previsto pelo PPA, fixado em 7%.
Este cenário se dá pois, para além das áreas previamente estabelecidas como prioritárias no PPA, diversos programas incorporam orçamento para ações genéricas em inovação com o argumento da Diretriz Estratégica da “Promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e estímulo ao desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da competitividade e da sustentabilidade da economia”(BRASIL, 2015, p. 201), o que torna difícil a mensuração de qual o real valor planejadamente investido em inovação e quais os resultados econômicos e sociais desses investimentos.
Vale notar que, embora ações com foco em inovação tenham sofrido um significado aumento de investimento em relação ao PPA, de todas as diretrizes existentes focadas na inovação, nenhuma ação trata diretamente da diretriz focada na promoção de políticas e ações colaborativas de ciência, tecnologia e inovação para a inclusão social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O que parece evidente na análise histórica apresentada no desenvolvimento deste estudo é que os instrumentos legislativos são comumente suprimidos pelas ações políticas. As políticas para a inovação no país foram sempre constituídos por — e direcionadas para — um seleto grupo de atores. Mesmo com os esforços para a ampliação dos investimentos em inovação para diversos setores da economia e regiões do país, o que se percebe é que o conceito tem, cada vez mais, influenciado o direcionamento de recursos públicos para campos diversos em ações denominadas como de inovação, e que vão do audiovisual à pesquisa científica, passando pelas áreas agrícolas, humanas e de saúde.
Aqui se mostram necessárias pesquisas que consigam mensurar e estabelecer padrões para indicadores de sucesso de investimento em programas e ações com foco em inovação. A falta de ferramentas que permitam mensurar com exatidão o que é inovação e quais os indicadores que demonstram com sucesso o impacto econômico e social do investimento, torna o conceito um balizador para políticas públicas que não tenham um foco bem estabelecido, e transformam o termo em mais um espaço para o difuso aproveitamento dos investimentos públicos.
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